Autonomia rafforzata: si può fare?

Nove regioni hanno avviato un percorso per la cosiddetta autonomia rafforzata. Tre hanno già firmato un accordo con il governo Gentiloni e sono quelle di cui si parla (Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna), altre sei hanno avviato un analogo iter, ma sono ancora ai nastri di partenza (Liguria, Piemonte, Toscana, Marche, Umbria e Campania). Come ha fatto notare il Ministro Stefani, audita in Commissione a fine febbraio: “Questa larga convergenza da parte delle regioni, testimonia l’avvio di una nuova pagina del regionalismo del nostro paese; una ripresa d’iniziativa che pone al centro i territori, le loro esigenze, rimettendo le regioni al centro dell’agenda politica”. Propongo allora un metodo: procedere con un ragionamento per step successivi. Prima domanda: pensiamo che “rimettere le regioni al centro dell’agenda” sia utile a tutto il paese? Seconda domanda: pensiamo che questo possa avvenire attraverso lo strumento previsto dalla Costituzione (art. 116, terzo comma)? Terza domanda: pensiamo che le intese che si stanno delineando tra lo Stato e le tre regioni siano equilibrate e rispettose non solo del dettato costituzionale, ma anche di principi politicamente condivisibili?

La prima domanda è quella alla quale per me è più difficile rispondere. Perché la mia storia personale e professionale mi ha portato a interiorizzare profondamente la nota massima “l’Italia è lunga”; mi sono quindi chiarissimi due rischi: quello di una sperequazione tra zone “ricche” e zone “povere” del paese e quello di veder nascere un nuovo centralismo regionale. I sindacati della scuola ad esempio esprimono una posizione decisamente contraria e in particolare denunciano il rischio di una frammentazione del sistema scolastico, che lo renderebbe inadeguato a garantire pari diritti e successo formativo. Ma a ben vedere la sperequazione è già oltre ogni limite di guardia, nonostante il centralismo che caratterizza il nostro sistema di istruzione; centralismo che l’autonomia scolastica introdotta nel 1999 non ha sostanzialmente scalfito, anzi. L’attuale sistema è frammentato e non riesce a garantire pari diritti e successo formativo per tutti: lo dimostrano i dati sulla varianza dei risultati a livello regionale delle indagini INVALSI, quelli delle rilevazioni OCSE-PISA, e soprattutto la drammaticità della dispersione scolastica. Tra le cause di questa situazione qualcuno potrebbe annoverare la carenza di investimenti, ma siamo sicuri che sia esattamente così? Quali sono stati i risultati in questi anni degli ingenti investimenti per i PON e i POR, finalizzati al contrasto della dispersione o all’edilizia scolastica? O, ancora, si chiede giustamente più tempo pieno o più asili nelle regioni dove è pressoché assente: con l’autonomia differenziata di Lombardia, Emilia-Romagna e Veneto, cosa impedirebbe allo Stato di aumentare il tempo pieno in Calabria o in Puglia? Se non lo ha fatto fino ad oggi, le ragioni sono altre e non sempre attengono alla volontà o alla capacità politica, ma sono ben più radicate e profonde e quelle bisognerebbe rimuovere. Invece mi preoccupa molto, ma ci torno in conclusione, l’altro rischio, quello che possa nascere un centralismo regionale.

La risposta alla seconda domanda è la più semplice: lo strumento previsto dal 116 è senza ombra di dubbio quello più adeguato. Innanzi tutto perché ha ricevuto un duplice avallo popolare: dopo i 10,5 milioni di Sì del 2001 al referendum confermativo, nel 2016 è stata bocciata con quasi 20 milioni di No una proposta di revisione del Titolo V in senso oggettivamente più “centralista” (nessuna materia di legislazione concorrente, meno materie interessate e più vincoli per la procedura di autonomia rafforzata). Peraltro i No hanno raggiunto le percentuali più alte proprio nelle regioni meridionali, sfiorando se non superando il 70%. E secondo il più classico dei contrappassi, molti di coloro che criticano la procedura in corso nel 2016 erano in prima fila per difendere l’assetto costituzionale che la sta rendendo possibile; qualcuno pare abbia perfino brindato al salvataggio della “Costituzione più bella del mondo”. Come sappiamo, l’articolo 116 prevede la possibilità per le regioni di vedersi attribuire “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie [di legislazione concorrente] e [tre] materie [di legislazione esclusiva]”. E come avviene questa attribuzione di poteri? Avviene “nel rispetto dei princìpi di cui all’articolo 119”, in particolare per quel che concerne il fondo perequativo per le zone con meno capacità fiscale e il rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci; inoltre è potestà statale determinare “i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”. Dunque le garanzie costituzionali per impedire la “secessione dei ricchi” ci sono e le intese non possono ignorarle.

E questo ci porta alla terza e ultima domanda: il giudizio sulle intese per come sono. Onestà intellettuale vorrebbe che chi si esercita in una risposta a questa domanda, lo facesse rispondendo prima alle altre due. Non certo perché chi pensa che il rafforzamento del ruolo delle regioni e/o la formulazione attuale del Titolo V siano un errore non ha diritto di critica. Non possono però essere quelli gli argomenti contro “queste” intese, visto che lo sarebbero per “qualsiasi” intesa. Che giudizio dare invece su queste intese? Due premesse: la prima è che al momento abbiamo a disposizione solo bozze e quindi ogni giudizio definitivo andrà rimandato a quando leggeremo i testi finali; la seconda è che mentre possiamo considerare sostanzialmente identiche le richieste di Lombardia e Veneto (differiscono solo per le materie oggetto dell’intesa, rispettivamente 20 e 23), non si può dire lo stesso dell’Emilia-Romagna, non tanto per le materie (sono “solo” 16), quanto per i riferimenti, presenti solo in detta intesa, all’unità giuridica ed economica e al 117, c.2 Cost., con particolare riferimento ai livelli essenziali delle prestazioni.

Quando se ne saprà un po’ di più? Al momento l’ultima scadenza fissata dal Governo, quella del 15 febbraio, è stata scavallata con Conte che ha chiesto “un supplemento di riflessione”, Di Maio che butta acqua sul fuoco e Salvini che nelle interviste accelera, ma in Consiglio dei Ministri o nei vertici di maggioranza non forza la mano. Il continuo rinvio è un segno evidente di una fibrillazione all’interno della maggioranza di governo, probabilmente superiore a quella che si è avuta sulla TAV. In un paese normale si userebbero questi “tempi supplementari” per capire meglio, approfondire, eventualmente aiutare il governo e le regioni a ponderare correttamente l’intervento. In Italia invece lo stiamo per lo più dedicando alla propaganda: il dibattito ha preso una piega tutta ideologica e per la contesa le parti hanno scelto un unico terreno, quello delle risorse. I contrari urlano alla “secessione dei ricchi”, con tanto di hashtag #SpaccaItalia, mentre la Lega fino ad ora ha lasciato fare, avendo tutto l’interesse ad accreditare la tesi che si sta battendo per trattenere nelle regioni di residenza le tasse dei loro elettori, il cosiddetto “residuo fiscale”. Entrambe le tifoserie, per usare l’efficace ironia del Presidente Chiamparino, fanno come quei monaci che per poter mangiare il maiale nel giorno di vigilia lo battezzavano pesce.

Fuori dalla propaganda, in cosa consiste il nodo dei costi? Se assegno la competenza su alcune materie alle regioni, devo dare loro anche le risorse finanziarie, strumentali, umane per poterla esercitare. Quello che deve essere definito è quindi quale criterio verrà utilizzato per determinare quante risorse assegnare ad ogni regione. I criteri possibili sono tre: la spesa storica, le tasse pagate sul territorio e i fabbisogni. Quello più gradito al MEF è -per ovvie ragioni- la spesa storica, criterio certamente compatibile con il dettato costituzionale, nonché certamente di immediata applicazione, ma anche con alcune controindicazioni che vedremo; quello su cui ha suonato la grancassa in particolare il Veneto è il criterio fiscale, che però agli occhi del profano appare di dubbia costituzionalità e più in generale per nulla condivisibile; l’unico costituzionalmente ineccepibile, ma anche politicamente condivisibile, è quello dei fabbisogni, criterio più rispettoso dei diritti dei cittadini, nonché dei principi di equità e solidarietà.

Personalmente ho sempre considerato di buon senso determinare le risorse finanziarie in prima istanza utilizzando la spesa storica, ma a regime resta solo il criterio dei fabbisogni. Dal punto di vista della cronaca politica, resta invece in capo a chi ha sbandierato il criterio fiscale come possibile evoluzione, la responsabilità di aver avvitato il dibattito attorno a un tema non solo irricevibile perché contrario a principi inaccettabili, ma anche suicida se si ha a cuore l’autonomia e non la volontà di lucrare un po’ di facile consenso nelle regioni del Nord: insistere con il residuo fiscale avrebbe portato ad affossare il provvedimento in aula (serve la maggioranza assoluta e i voti di Lega e FI non bastano), o comunque alla Consulta. Nelle ultime settimane sembra però che gli esponenti della Lega politicamente più avveduti abbiano capito che il tempo della propaganda sta scadendo, pena il rischio di far finire l’autonomia su un binario morto dal quale difficilmente tornerebbe indietro. Il Presidente Zaia ha scritto due lettere aperte ai cittadini del sud per tranquillizzarli e -con la scaltrezza che lo caratterizza- invitarli a combattere la stessa battaglia. Ed è di fine febbraio la scelta del Ministro Stefani di pubblicare parzialmente le bozze e ufficializzare in Commissione la direzione intrapresa, che è esattamente quella di buon senso: “Allo stato attuale -ha affermato- si è condiviso che le risorse finanziarie saranno determinate in termini di spesa storica sostenuta dallo Stato per l’esercizio della funzione presa in esame e che le stesse risorse, entro un anno dall’emanazione dei DPCM attuativi, dovranno essere rideterminate, a regime, in termini di fabbisogni standard”. A definirli sarà una Commissione dove tutte le regioni (non solo le tre che firmeranno l’intesa) saranno rappresentate. Si darà così completa attuazione, dopo 10 anni (dieci!) al D.lgs. 42/2009 (quello sul cosiddetto federalismo fiscale) che li ha introdotti; verrà abbandonata la spesa storica, che tutti considerano non adeguata. Tutti: sul punto concordano infatti sia le regioni interessate, che -per esempio- la SVIMEZ (tra le realtà più contrarie all’autonomia) che in numerosi studi ha dimostrato come la spesa storica danneggia il Sud. Se il processo di autonomia rafforzata servisse anche solo a introdurre finalmente una definizione condivisa dei fabbisogni standard, sarebbe quindi con ogni evidenza un risultato importante anche per le regioni non coinvolte direttamente.

In conclusione, azzardo qualche considerazione politica. Se il processo che porterà ad incrementare i livelli di autonomia di alcune regioni è, con alcuni paletti, auspicabile, se il percorso avviato da Gentiloni e portato avanti da Conte è l’unico in grado di dare garanzie a tutti, che senso ha opporsi in modo pregiudiziale, che senso ha paventare secessioni, diramare appelli allarmistici? Sarebbe più opportuno a mio avviso farsi promotori di una posizione chiara e rivendicativa su alcuni punti qualificanti. Ne propongo tre.

Uno riguarda le risorse: le bozze di intesa prevedono che se non vengono adottati i fabbisogni standard entro tre anni, l’ammontare delle risorse assegnate non può essere inferiore alla spesa media pro capite sul territorio nazionale. Un salto drastico da un criterio all’altro non solo non sarebbe accettabile politicamente, ma nemmeno gestibile concretamente. Una buona battaglia sarebbe quindi quella di chiedere che da un lato si preveda che tale passaggio avvenga gradualmente, dall’altro che si introduca una sorta di “clausola di salvaguardia” per le regioni non interessate, ovvero esplicitare che nessuna di esse possa ricevere meno di quanto riceve oggi in termini di spesa storica. Analogamente, si potrebbe anche insistere perché i riferimenti che ha fatto aggiungere l’Emilia-Romagna siano presenti in tutte le intese.

Un altro punto attiene alle materie che diventerebbero di competenza regionale; c’è l’opportunità di promuovere una riflessione approfondita di tutti i soggetti coinvolti su come cogliere l’occasione dell’autonomia regionale per superare alcuni limiti del passato. Questo è particolarmente vero per la sanità o per l’istruzione, visto che interessano una platea molto ampia. Prendiamo ad esempio l’istruzione, che è indubbiamente la materia più significativa, sia per popolazione coinvolta (gli alunni delle scuole pubbliche, statali e non statali, sono circa 8,7 milioni), sia per dipendenti interessati (circa 1 milione di persone, tra dirigenti, personale docente, non docente e amministrativo). Penso a temi cruciali per la qualità del sistema: il supporto alle scuole autonome, la carriera dei docenti, le modalità di formazione iniziale e immissione in ruolo, il rapporto con il lavoro, per citare i più controversi. Temi che sono stati oggetto negli ultimi venti anni di tentativi di riforma di ogni colore politico, che sono usciti ridimensionati anche dalla necessità di mediare spesso al ribasso con stakeholders con interessi complementari, se non contrastanti. Salvaguardata l’unitarietà del sistema e la possibilità per tutti i cittadini di accedere alle stesse “prestazioni”, la scala regionale a parere di chi scrive aiuterebbe l’innovazione e la sperimentazione, coinvolgerebbe di più e meglio parti sociali e associazionismo professionale, porterebbe quindi a mediazioni per una volta alte. Parliamo della più vasta élite intellettuale di questo paese, possibile che riesca a trovare una comune linea d’azione solo in appelli generici e sempre e comunque contro qualcosa? Senza rispolverare richiami fuori tempo alla egemonia gramsciana, guidare il paese verso obiettivi più ambiziosi sarebbe il compito delle classi dirigenti.

Il terzo punto qualificante per una battaglia a viso aperto sull’autonomia rafforzata è quello per contrastare una possibile deriva, che renderebbe inutile il processo in atto: trasformare tutto in un nuovo centralismo regionale. Il rischio è forte soprattutto perché sono pochi gli strumenti a disposizione per contrastarlo. Al momento l’unica personalità politica che ha posto il tema in modo costruttivo è il Sindaco di Milano, Sala. Lo ha fatto ponendo una questione totalmente assente nel dibattito attuale: il ruolo dei Comuni e in particolare delle Città Metropolitane. Serve una sponda, se non nel paese, almeno in Parlamento perché il ruolo delle Città non venga travolto dal processo in corso.

A partire da questi tre nodi, vedo uno spazio politico enorme per chi volesse giocare un ruolo nella vicenda, senza lasciare il campo alle posizioni più radicali e allo scontro tra tifoserie. Nel paese e in Parlamento, dove per fortuna sembra che il governo abbia abbandonato la pretesa di portare un pacchetto prendere o lasciare, preparato altrove. Il ministro ha infatti detto chiaramente che il tema è di individuare “con quale modalità possa essere coinvolto il Parlamento nella formazione dell’atto, e prima che lo stesso sia sottoposto all’intesa, in modo da garantire una partecipazione consapevole e responsabile delle assemblea legislative”.

Questo articolo è comparso per la prima volta sul numero 3/2019 di Mondoperaio

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